【湖北日報(bào)】推進(jìn)依法治水 守護(hù)“荊楚安瀾”——《湖北省水利工程管理?xiàng)l例》解讀

湖北省人民代表大會法制委員會主任委員 葉賢林

　　湖北是長江徑流里程最長省份和“千湖之省”，境內(nèi)有三峽水利樞紐、葛洲壩水利樞紐、南水北調(diào)中線工程，共有5級以上堤防1.7萬多公里，各類水庫6921座，分蓄洪區(qū)48個(gè)，泵站4.8萬座，涵閘2.2萬座，大中型灌區(qū)534處，江河干堤長度、大型水庫座數(shù)、大型排灌泵站裝機(jī)容量、分蓄洪區(qū)數(shù)量和容積均居全國首位，是名副其實(shí)的水利工程大省。2023年12月1日，省十四屆人大常委會第六次會議表決通過了《湖北省水利工程管理?xiàng)l例》(以下簡稱條例)，自2024年3月1日起施行。

　　一、開展水利工程管理立法的重要意義

　　(一)制定條例是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述的具體體現(xiàn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度謀劃推動治水事業(yè)，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路。2023年10月，習(xí)近平總書記在主持召開進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化流域水工程統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)度，加強(qiáng)跨區(qū)域水資源豐枯調(diào)劑，提升流域防災(zāi)減災(zāi)能力。為深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述，提高全省水利工程建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)的法治化水平，不斷增強(qiáng)水資源優(yōu)化配置、流域防洪減災(zāi)、水生態(tài)保護(hù)治理能力，開展水利工程管理立法十分必要。

　　(二)制定條例是加強(qiáng)流域綜合治理、推進(jìn)“荊楚安瀾”現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)的有力舉措。水是湖北最大的特點(diǎn)，治荊楚必先治水。水利工程是興水利、除水害的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要載體。近年來，省委出臺流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要、加快推進(jìn)“荊楚安瀾”現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)的實(shí)施意見等，圍繞以流域綜合治理為基礎(chǔ)推動四化同步發(fā)展作出系列部署安排。開展水利工程管理立法是圍繞省委中心工作、服務(wù)全省改革發(fā)展大局的生動實(shí)踐，是充分發(fā)揮地方立法功能、筑牢水安全和水環(huán)境安全底線、加快建設(shè)“荊楚安瀾”現(xiàn)代水網(wǎng)的有力舉措。

　　(三)制定條例是立足省情實(shí)際、回應(yīng)人民新期待的必然選擇。我省地處國家水網(wǎng)核心區(qū)，承擔(dān)著保障國家防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的重大責(zé)任。同時(shí)，我省水利工程管理體制機(jī)制不順、重建設(shè)輕管理、運(yùn)行維護(hù)保障能力不足、生態(tài)環(huán)境影響形勢趨緊等短板弱項(xiàng)亟需補(bǔ)齊加強(qiáng)。開展水利工程管理立法是提升防洪排澇能力，優(yōu)化水資源配置、提高城鄉(xiāng)供水能力、強(qiáng)化水生態(tài)保護(hù)的必然選擇。

　　二、條例的主要內(nèi)容

　　條例共7章39條，包括總則、管理體制、工程建設(shè)、工程運(yùn)行、工程保護(hù)、法律責(zé)任、附則，主要有以下內(nèi)容：

　　(一)實(shí)現(xiàn)水利工程范圍全覆蓋。我省河湖眾多，長度5公里以上的河流4200多條，列入省級名錄湖泊755個(gè)。與之配套的水利工程量大面廣、功能多樣、類型豐富。從功能看，水利工程可以分為防洪、排澇、防漬、農(nóng)業(yè)灌溉、供水、水土保持、水力發(fā)電、引調(diào)水、航運(yùn)、景觀、生態(tài)等，同一個(gè)水利工程可能兼具多種功能。從類型看，有堤防、水庫(水電站)、水閘、泵站、渠道、航電樞紐、攔河壩、塘堰，以及灌區(qū)、蓄滯洪區(qū)工程和水文監(jiān)測站(點(diǎn))等。從公共屬性看，可以分為公益性(防洪、生態(tài)等)、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性(如發(fā)電、旅游等)。為了明確具體適用范圍，條例從“功能+類型”的角度，采取列舉形式，在總則中對“水利工程”的概念予以明確，覆蓋絕大多數(shù)水利工程類型，滿足其法治化管理需求。

　　(二)理順管理體制。我省水利工程涉及投資主體、運(yùn)營主體、管理主體、監(jiān)管部門多，管理體制有待理順。特別是部分水利工程的監(jiān)管部門和運(yùn)行維護(hù)管理單位不明確、職責(zé)界定不清晰，“裁判員”和“運(yùn)動員”身份容易混淆。為了進(jìn)一步厘清管理體制，條例設(shè)置“管理體制”專章作出總體規(guī)定，并在其他章節(jié)作出細(xì)化規(guī)定。一是強(qiáng)化部門監(jiān)管責(zé)任落實(shí)。按照統(tǒng)一和分級分類監(jiān)管原則，由縣級以上人民政府制定水利工程分級分類名錄，明確所管轄水利工程的主管部門及其監(jiān)管職責(zé)。二是強(qiáng)化水行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)。將規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)化管理、水資源調(diào)度、安全監(jiān)督等納入水行政主管部門監(jiān)管范圍，促進(jìn)水利工程協(xié)同效益發(fā)揮。同時(shí)突出省級統(tǒng)籌，強(qiáng)化省人民政府及其水行政主管部門在水資源配置、水利工程規(guī)劃及安全監(jiān)管等方面的監(jiān)督管理職責(zé)。三是明確水利工程管理者職責(zé)。為了進(jìn)一步提升管理效能，條例結(jié)合實(shí)際創(chuàng)設(shè)了水利工程管理者這一概念，根據(jù)規(guī)模等級和投資模式區(qū)分為水利工程管理單位或者水利工程管理責(zé)任人。

　　(三)突出水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，各類水利工程數(shù)量持續(xù)增多，對河湖自然形態(tài)影響加大，水資源利用和水能梯次開發(fā)接近飽和，河湖水系割裂、水體流動性差，水域空間被擠占，河湖生態(tài)流量(水位)保障不足，生產(chǎn)生活用水與生態(tài)用水需求擠兌矛盾凸顯，部分湖泊水生態(tài)功能退化、輕度富營養(yǎng)化、水質(zhì)改善難度高，水環(huán)境壓力大，水污染防治任務(wù)較重。為強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，條例將相關(guān)要求落實(shí)落細(xì)、貫穿始終。一是強(qiáng)調(diào)建設(shè)水利工程應(yīng)當(dāng)符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并依法開展環(huán)境影響評價(jià)。二是將環(huán)境影響納入水利工程綜合評估，并對問題突出的水利工程依法予以處理。三是建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制，開展生態(tài)流量泄放和監(jiān)測，保證河湖生態(tài)流量。四是生態(tài)環(huán)境等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水利工程管理范圍、保護(hù)范圍及其周邊區(qū)域環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理，保障水環(huán)境和水生態(tài)安全。

　　(四)堅(jiān)持水利工程全周期管理。條例堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從水利工程規(guī)劃、建設(shè)、退出全生命周期的薄弱環(huán)節(jié)著手，補(bǔ)齊制度短板。一是突出規(guī)劃引領(lǐng)，嚴(yán)把“入口關(guān)”。將新建、改建或者擴(kuò)建水利工程的功能類別、空間布局、建設(shè)計(jì)劃、規(guī)?？偭恳约鞍踩Ｕ系葍?nèi)容納入相關(guān)水利規(guī)劃，并依法開展水資源論證、洪水影響評價(jià)等。二是突出完善制度，嚴(yán)把“過程關(guān)”。明確水利工程立項(xiàng)審批、建設(shè)施工、驗(yàn)收注冊、檔案管理、功能調(diào)整等各環(huán)節(jié)的要求，保障水利工程建設(shè)質(zhì)量和安全。三是突出評估退出，嚴(yán)把“出口關(guān)”。建立健全水利工程綜合評估制度和退出機(jī)制，對功能效益低、環(huán)境影響大、安全風(fēng)險(xiǎn)高、運(yùn)行管理問題突出的水利工程依法予以處理。同時(shí)，加快推進(jìn)水利工程信息化建設(shè)。規(guī)定省人民政府組織水行政、發(fā)展改革等部門編制全省智慧水利建設(shè)規(guī)劃，完善水利工程信息化管理平臺;縣級以上人民政府及其水行政等部門構(gòu)建以數(shù)字孿生流域?yàn)楹诵牡闹腔鬯w系，提升智能化管理水平。

　　(五)發(fā)揮水資源聯(lián)合調(diào)度功效。水利工程主要通過調(diào)節(jié)水資源配置實(shí)現(xiàn)相關(guān)功能作用發(fā)揮。我省夏汛冬枯、南豐北旱，水資源時(shí)空分布不均衡、客水多、水資源剛性約束逐漸趨緊。為提高水資源統(tǒng)一調(diào)度、科學(xué)調(diào)度能力和水平，條例對水利工程主管部門和管理者分別作出規(guī)定。一是縣級以上人民政府水行政主管部門加強(qiáng)流域、區(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)度和水利工程聯(lián)合調(diào)度，科學(xué)調(diào)度水資源，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水以及航運(yùn)等需要。二是水利工程管理者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)的調(diào)度規(guī)程(方案)、調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃和調(diào)度指令。對不按照規(guī)定執(zhí)行的，設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　(六)保護(hù)水利工程安全運(yùn)行。我省水安全風(fēng)險(xiǎn)高，洪澇災(zāi)害防治形勢嚴(yán)峻，筑牢水利工程安全底線責(zé)任重大。條例從工程安全和制度完善兩個(gè)方面優(yōu)化制度供給：一是實(shí)行水利工程分區(qū)保護(hù)。明確水利工程管理和保護(hù)范圍的標(biāo)準(zhǔn)、劃定方案制定、標(biāo)識標(biāo)牌設(shè)立、劃界確權(quán)等責(zé)任主體和要求。二是規(guī)范水利工程合理利用。統(tǒng)籌水利工程保護(hù)和利用，對堤頂公路使用管護(hù)、水利工程拓展利用、水文化傳承弘揚(yáng)等作出規(guī)定。三是落實(shí)水利工程定期安全鑒定、安全評價(jià)制度，強(qiáng)化鑒定、評價(jià)結(jié)果運(yùn)用。四是完善水利工程運(yùn)行制度機(jī)制，對水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理、智慧水利建設(shè)、水量調(diào)度、防汛搶險(xiǎn)等作出規(guī)定，保障水利工程安全運(yùn)行。

　　(七)加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障力度。我省有的中小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足，造成老化失修、積病成險(xiǎn)。為強(qiáng)化水利工程在防洪、供水、灌溉、生態(tài)保護(hù)等方面公共服務(wù)功能的有效發(fā)揮，突出公益屬性，條例優(yōu)化經(jīng)費(fèi)保障相關(guān)制度措施。一是省人民政府水行政主管部門會同財(cái)政等部門，制定水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)。二是縣級以上人民政府建立水利工程管理和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，采取多種方式按照定額標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)資金。三是對水利工程的公益性部分、經(jīng)營性部分所需管理和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)分類規(guī)定，前者列入財(cái)政預(yù)算，后者由水利工程管理者負(fù)擔(dān)。

　　(八)健全信息公開和公眾參與制度機(jī)制。公眾參與是提升水利工程管理水平的重要途徑，需要通過信息公開，拓寬公眾參與渠道，發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用。對此，條例作出下列規(guī)定：一是明確縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水利工程管理的宣傳教育和信息公開，完善公眾參與程序，建立健全投訴舉報(bào)和處理制度。二是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會力量依法有序參與水利工程建設(shè)、運(yùn)行和保護(hù)。三是水利工程原有功能需要取消或者調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)征求所在地縣級人民政府和利害關(guān)系人的意見。四是在水利工程綜合評估工作中，或者依法利用水利工程開展相關(guān)活動，應(yīng)當(dāng)公開相關(guān)信息，并征求社會公眾的意見。

來源：湖北省水利廳

 

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